2005年全国1%人口抽样调查数据显示，我国流动人口已高达1.47亿，占总人口的11.28%。2010年6月，国家人口计生委发布了《中国流动人口发展状况报告》。该报告显示，2009年我国流动人口已达到2.11亿，报告预计在未来二三十年，我国流动人口数的增速将逐步放缓，但规模仍将不断增加。然而我国大多数流动就业人员至今仍未参加任何一种社会养老保险。据国家人口计生委于2009年7月启动的重点地区流动人口监测试点调查，流动人口参加养老保险的比例为 22.7% ；其中农业流动人口参保比例均远低于非农业流动人口 。

    在今年中央电视台春节晚会上，“旭日阳刚”两位农民工演唱的《春天里》，有一段歌词：“如果有一天，我老无所依，请把我留在春天的时光里；如果有一天我悄然离去，请把我埋在春天里。” 笔者听后为之动情，深感我们研究社会保障的学者在农民工的养老保险方面没有尽到应有的社会责任。笔者认为解决包括大批农民工在内的流动就业人员的“老有所依”问题已刻不容缓，中央及国家有关部门在“十二五”时期应高度重视流动就业人员参加社会养老保险问题，采取更有效并切实可行的措施，争取全国流动就业人员中参加各类社会养老保险的比例在“十二五”期末达到70％；在2020年达到“全覆盖”。

一、“十二五” 是我国应对未来老年人高峰期养老保障的关键时期

    2010年2月国家统计局在发表的《中华人民共和国2009年国民经济和社会发展统计公报》中公布，2009年末我国60岁及以上老年人口数为1.67亿，60岁及以上老年人口系数为12.5％，15～59岁劳动年龄人口数为9.21亿，15～59岁劳动年龄人口抚养60岁及以上老年人口的老年抚养比为18.1％(不包括香港、澳门、台湾和福建省的金门、马祖地区，下同)。据笔者主持的国家社会科学基金重点项目“21世纪中国人口发展趋势及其对策”所进行的 修正生育中方案和人口平均预期寿命低方案预测，我国60岁及以上老年人口数将从2000年末的1.31亿迅速增加，在2014年末超过2亿、2025年末超过3亿、2035年末超过4亿；其中2021年至2030年为我国60岁及以上老年人口数空前绝后的高速增长期，10年内将净增1.13亿。按上述修正生育中方案预测结果，我国15～59岁劳动年龄人口数将从2000年的8.33亿迅速增加到2011年的峰值9.32亿，然后开始缓慢负增长，但在2005-2024年间均超过9亿；其中在2008-2014年间均超过9.20亿，是我国15～59岁劳动年龄人口数高峰期。

    鉴于我国城乡劳动者参加养老保险并缴费的时间越长，他们在年老后领取的社会养老金越多，而且在城镇职工基本养老保险中还规定至少必须累计缴费满15年才能在退休后领取养老金，因此，如果我国在2020年前特别是“十二五”时期不千方百计尽快解决包括农民工在内的流动就业人员参加社会养老保险问题，那么当这一大批劳动者年老后，不仅会使他们的基本生活得不到保障，而且会大大加重未来的社会救助压力，给政府财政、社会和家庭带来沉重的养老负担。

二、“十二五”时期我国已基本具备加快推进流动就业人员参加社会养老保险的制度性条件

    1、 “十二五”期间我国已实施城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法。

    国务院办公厅转发并于2010年1月1日起施行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，规定了凡参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员(包括外来流动从业人员)的基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移；除了转移个人帐户以外，统筹基金“以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12％的总和转移”。上述办法较好地维护了包括外来流动就业人员在内的参加城镇企业职工基本养老保险人员在跨统筹地区就业时的养老保险权益，提高了他们参加城镇企业职工基本养老保险的积极性，极大地方便了人口流动过程中养老保险关系的转移接续。

    2、“十二五”期末我国新型农村社会养老保险制度将覆盖所有农村地区。

    2009年8月，国务院召开了新型农村社会养老保险试点工作会议，决定2009年先在全国10％的县(市、区、旗)进行“新农保”的试点。2010年，温家宝总理在《政府工作报告》中又提出该年“新农保”的“试点范围扩大到23％的县”。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，又把我国新型农村社会养老保险全覆盖的时间提前了5年，提出了在“十二五”期间“实现新型农村社会养老保险制度全覆盖”的目标。按《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，新农保的参保对象为“年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民”，他们“可以在户籍地自愿参加新农保”。参保人在缴纳社会养老保险费时，可获得政府补贴，有条件的村集体也会给予补助；对符合领取条件的参保人政府再全额补贴新农保基础养老金。

    3、近年来我国部分省、市进行了建立城乡居民养老保险制度的探索。

    自2008年以来，我国部分地区制定了有关本地区户籍城乡居民养老保险办法。其中较有代表性的有北京市、重庆市、天津市、浙江省及郑州市、泰州市、芜湖市、包头市、杭州市等政府发布的城乡居民养老保险办法。从上述地区实施的城乡居民养老保险办法看，尽管还需要进一步完善并逐渐形成全国大体统一的城乡居民养老保险个人缴费办法和政府补贴办法，但其实行个人账户与基础养老金相结合，规定个人缴费的标准均较低，并可自主选择不同档次，而且将新型农村居民养老保险实行的地方财政补贴扩大为对本地区户籍城乡居民的补贴。这样既解决了本地区户籍城镇居民与户籍农村居民在能否享受地方政府养老补贴待遇方面存在的矛盾，又扩大了本地区基本养老保险的覆盖面。

三、流动就业人员参加社会养老保险拟采取 “强制参保与自愿选保相结合”的办法

    在我国基本养老保险制度的改革中，各地对包括农民工在内的流动就业人员养老保险问题虽然进行了有益探索，出现了“深圳特区模式”、“北京模式”、“上海模式”、“杭州模式”等，但至今全国仍未达成共识，形成统一的外来流动就业人员养老保险模式。有关部门曾设想对于稳定就业(从事正规就业、建立劳动关系及事实劳动关系5年以上或签订无固定期限劳动合同的)的农民工，可以纳入现行的城镇企业职工基本养老保险制度；对于不稳定就业(签订短期合同、频繁流动以及从事各种灵活就业的)的农民工，则引入完全实行个人养老保险账户的过渡性办法。

    笔者根据《中华人民共和国社会保险法》的精神及我国新型农村社会养老保险制度、城乡居民养老保险制度的发展趋势，建议对包括农民工在内的流动就业人员参加社会养老保险最好采取“强制参保与自愿选保”相结合的办法。对其中有用人单位并建立劳动关系的流动从业人员，应严格按照《中华人民共和国社会保险法》中规定的“用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴，用人单位应当按月将缴纳社会保险费的明细情况告知本人。” 笔者认为在“十二五”期间人力资源和社会保障部门应加强执法监督力度，与强制企业对本单位聘用并建立劳动关系的本地户籍职工缴纳基本养老保险费一样，强制要求用人单位为本单位聘用并建立劳动关系的外来流动就业人员按规定缴纳基本养老保险费。同时，企业在面对“民工荒”、“招工难”时，也不能仅仅考虑增加包括农民工在内的外来流动劳动力工资的办法，而应首先依法为他们缴纳包括基本养老保险费在内的社会保险费。

    然而对城镇无用人单位的流动就业人员(包括大量灵活就业的农民工)，如果要强制他们参加流入地的城镇企业职工基本养老保险的话，由于他们无用人单位为其缴纳基本养老保险费，因此就需要由个人缴纳以就业地上年度在岗职工平均工资至少60％为基数，按约20％的比例缴纳基本养老保险费。据国家统计局发布的数据显示，2007年全国城镇单位在岗职工年平均工资为24932元， 2008年全国城镇单位在岗职工年平均工资为29229元 ；2010年7月，国家统计局明确将“城镇单位在岗职工平均工资”改称为“城镇非私营单位在岗职工年平均工资”，2009年全国城镇非私营单位在岗职工年平均工资为32736元。如以60％为缴费基数，按20％缴纳基本养老保险费，无用人单位的流动就业人员个人需缴纳的基本养老保险费1年为3928.32元，平均每月为327.36元。这并不是所有无用人单位的流动就业人员都能承受的。

    假使加上他们要缴纳的城镇职工基本医疗保险费，个人缴纳社会保险费的负担就更大。现阶段实施的新型农村社会养老保险或城乡居民养老保险，虽然强化了附加在不同地区户籍上的福祉，但随着今后全国各地新农保在农村适龄居民中的全覆盖和城乡居民养老保险制度的普遍实施，它将使那些在城镇无用人单位的流动就业人员，可以根据自身经济收入和缴纳养老保险费的能力，自愿选择究竟是参加流入地的城镇职工基本养老保险，还是参加户籍所在地的新型农村社会养老保险或城乡居民基本养老保险。当他们以后需要改变参加社会养老保险的类别时，再按统一办法转换接续。总之，在“十二五”时期我国应该大张旗鼓地宣传引导更多包括大量灵活就业的农民工在内的城镇无用人单位的流动就业人员参加适合自身情况的社会养老保险，让他们懂得早参加社会养老保险，对自己解决“老无所依”更有利。